Когда проект нельзя довести до экспертизы без исходных документов заказчика
При проектировании сетей канализации в городе Боровске Калужской области подрядчик дошёл до стадии государственной экспертизы, однако завершить её с положительным заключением не смог. Причина находилась не только внутри разрабатываемой проектной документации: для продолжения процедуры требовались проект планировки и межевания территории и материалы, связанные с археологическими исследованиями. По условиям контракта часть этих документов должен был обеспечить муниципальный заказчик. Документы не были предоставлены, и проектировщик приостановил работы.
Спор показывает важное для проверки проектной документации различие: незавершённость проекта и наличие недостатков проекта — не одно и то же. Если проектировщик объективно не может завершить предусмотренную договором процедуру без исходного документа, находящегося в сфере ответственности заказчика, необходимо сначала восстановить документальную зависимость, а уже затем оценивать исполнение проектировщика.
Как была построена зависимость между проектированием и исходными данными
Муниципальный контракт предусматривал выполнение проектных работ по строительству сетей канализации. При этом заказчик был обязан передать задание на проектирование и иные исходные данные, необходимые для выполнения предусмотренных контрактом работ.
Техническое задание конкретизировало одну из таких обязанностей. Муниципальный заказчик участвовал в выборе трасс инженерных коммуникаций и должен был разработать проект планировки и межевания территории по итогам выбора трасс исполнителем.
Таким образом, проектировщик отвечал за свою часть проектного результата, но дальнейшее движение документации зависело от встречного действия заказчика. После определения трассы требовался документ территориального планирования, который подрядчик не должен был подменять собственной проектной документацией.
Почему проект планировки и межевания территории оказался критическим
При проектировании линейного объекта необходимо обеспечить согласованность трассы с территорией, в пределах которой предполагается строительство. Для рассматриваемого объекта эта связь была прямо отражена в техническом задании: сначала выбиралась трасса инженерных коммуникаций, затем заказчик должен был подготовить проект планировки и межевания территории.
Поэтому отсутствие такого документа влияло не на оформление отдельного листа. Оно препятствовало формированию полного комплекта исходно-разрешительной документации, необходимого для дальнейшего прохождения государственной экспертизы.
Именно это обстоятельство впоследствии было зафиксировано при подготовке документов к экспертной процедуре.
Первое приостановление произошло ещё до государственной экспертизы
Проблемы с исходными данными возникли не на последней стадии проекта. 11 июля 2018 года проектировщик уведомил заказчика о приостановлении работ до получения согласованных технических условий.
Предусмотренный контрактом срок выполнения работ приближался к завершению, а без необходимых документов закончить проектирование было невозможно. Запрошенные материалы были переданы подрядчику только 4 марта 2019 года, после чего проектные работы возобновились.
Для последующего анализа сроков эта последовательность принципиальна. Если исходные данные поступают после периода, в течение которого зависимая от них работа должна была выполняться, нельзя исследовать только конечную дату передачи проекта. Необходимо выделять интервалы, когда исполнитель действительно располагал достаточной исходной информацией для продолжения работ.
Как на проект повлияло выявление объекта культурного наследия
В ходе работ на территории, связанной с проектируемым строительством, были выявлены обстоятельства, относящиеся к объектам культурного наследия. В судебном деле исследовались ответы регионального органа охраны объектов культурного наследия, а позднее возникла необходимость в материалах государственной историко-культурной экспертизы документации по обеспечению сохранности выявленного объекта — исторического культурного слоя города Боровска.
Это существенно изменило состав документов, необходимых для дальнейшей реализации проектного решения.
Подобная ситуация особенно показательна для проверки исходных данных. Комплект, достаточный в начале проектирования, не всегда остаётся достаточным после получения новых сведений о территории. Если в процессе изысканий или согласований выявляется ограничение, которого ранее не было в исходном массиве, необходимо определить, какие дополнительные исследования, согласования и документы становятся обязательными.
Почему предварительные замечания экспертизы ещё не означали провал проекта
В мае 2019 года проводилась предварительная проверка проекта. Экспертная организация направила замечания 16 и 23 мая. Проектировщик их устранил и представил документацию для дальнейшего прохождения экспертизы.
Эта часть хронологии важна для разграничения ответственности. Если замечание относится непосредственно к проектной документации и проектировщик его устраняет, дальнейшее отсутствие положительного заключения нельзя автоматически связывать с уже закрытым замечанием.
Для профессиональной проверки необходимо вести историю каждого пункта: замечание получено, ответ подготовлен, документация скорректирована, пункт устранён либо остаётся открытым.
Без такого реестра раннее замечание может ошибочно фигурировать в споре как действующий недостаток спустя месяцы после его устранения.
Что произошло после заключения договора на государственную экспертизу
2 июля 2019 года областное учреждение государственной экспертизы и администрация городского поселения город Боровск в лице уполномоченного представителя заключили договор на проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий по объекту строительства сетей канализации.
Стоимость экспертизы составляла 312 412 рублей 80 копеек. Договор предусматривал подготовку заключения в течение 42 рабочих дней после вступления договора в силу и поступления предусмотренной предоплаты.
Предоплата была произведена 3 июля 2019 года. То есть процедура фактически перешла от подготовки к стадии, на которой комплект документов должен был позволять экспертам провести предусмотренную проверку.
Какое замечание остановило дальнейшее прохождение экспертизы
При подготовке к проведению экспертизы было выявлено отсутствие полного комплекта исходно-разрешительной документации. В частности, не был представлен проект планировки и межевания территории.
При этом обязанность разработать этот документ после выбора трасс инженерных коммуникаций была закреплена за заказчиком непосредственно в задании на проектирование.
Для оценки ситуации это ключевая связь. Экспертная организация указала на отсутствующий документ; контракт позволял определить участника, который должен был его обеспечить; без документа продолжение процедуры с расчётом на положительный результат становилось проблематичным.
Поэтому 24 июля 2019 года проектировщик повторно приостановил проектные работы до предоставления заказчиком проекта планировки и межевания территории.
Почему проектировщик прекратил процедуру экспертизы
Запрошенный документ предоставлен не был. 7 августа 2019 года проектировщик сообщил заказчику о приостановлении договора с учреждением государственной экспертизы.
Причиной было стремление избежать получения отрицательного заключения вследствие отсутствия исходно-разрешительной документации, которую по условиям проектирования должен был предоставить заказчик.
Эта ситуация показывает, почему сам факт отсутствия положительного заключения необходимо анализировать вместе с историей прохождения экспертизы.
Одна ситуация — документация рассмотрена полностью и получила отрицательное заключение из-за несоответствия проектных решений обязательным требованиям. Другая — проведение процедуры невозможно завершить из-за отсутствия обязательного исходного документа. Для технической и договорной оценки это принципиально разные причины одного внешне похожего результата.
Как определить реальную причину незавершённой экспертизы
Если положительного заключения нет, проверку следует начинать не с вывода о виновной стороне, а с восстановления событий.
Необходимо установить дату передачи документации на экспертизу, первоначальный состав комплекта, полученные замечания, ответственного за каждый недостающий документ, дату запроса, реакцию соответствующей стороны и последствия отсутствия документа.
После этого можно построить причинную цепочку:
- какой документ отсутствовал;
- почему он требовался;
- из какого условия договора или задания следовала обязанность его подготовить;
- кто должен был выполнить соответствующее действие;
- мог ли проектировщик получить документ самостоятельно;
- когда было направлено уведомление о препятствии;
- какая часть проектирования зависела от документа;
- могла ли экспертиза завершиться без него;
- какие работы проектировщик фактически выполнил до возникновения препятствия.
Только после этого отсутствие положительного заключения приобретает доказательное значение.
Почему археологические материалы стали вторым блокирующим фактором
Параллельно с вопросом проекта планировки и межевания территории требовались материалы, связанные с археологическими исследованиями в зоне планируемых земляных работ.
В январе 2020 года заказчик сообщал о сроках предоставления соответствующих сведений. После того как необходимые данные не поступили, проектировщик 23 марта 2020 года повторно обратился с требованием предоставить исходные материалы по археологическим изысканиям.
1 марта 2021 года подрядчик также запросил материалы с результатами государственной историко-культурной экспертизы документации по обеспечению сохранности выявленного объекта культурного наследия — исторического культурного слоя Боровска, находившегося в зоне предполагаемых земляных работ.
Таким образом, проблема не ограничивалась одним отсутствующим файлом. Реализация линейного объекта зависела от нескольких взаимосвязанных территориальных и исходно-разрешительных документов.
Почему такие документы нельзя считать приложениями второстепенного значения
При проверке проектной документации существует риск сосредоточиться на основных проектных разделах и воспринимать исходно-разрешительные материалы как вспомогательный массив. Для подобных объектов такой подход неверен.
Если отсутствие исходного документа препятствует государственной экспертизе или не позволяет подтвердить возможность размещения линейного объекта по выбранной трассе, документ становится частью критической цепочки проекта.
Его значение определяется не объёмом и не количеством листов, а зависимостью последующих решений.
Один отсутствующий документ может блокировать значительно больший объём уже выполненной проектной работы, если без него невозможно завершить обязательную процедуру.
Что должен сделать проектировщик при недостаточности исходных данных
Для проектировщика недостаточно внутренне зафиксировать, что информации не хватает. Препятствие должно быть переведено в документированное взаимодействие с заказчиком.
В рассматриваемой ситуации проектировщик направлял уведомления о приостановлении, запросы недостающих документов и последующие обращения. Такая последовательность позволила суду установить не только факт отсутствия документации, но и то, что исполнитель обращал внимание заказчика на невозможность дальнейшего выполнения зависимых работ.
В уведомлении целесообразно указывать конкретный недостающий документ, основание его необходимости, ответственную сторону, работы, которые невозможно продолжить, и последствия непредоставления.
Формулировка «не хватает исходных данных» значительно слабее, чем документированная связь конкретного исходного материала с конкретной стадией проекта.
Что должен проверить заказчик после уведомления
Получив сообщение о невозможности продолжения работ, заказчику необходимо проверить, действительно ли запрашиваемый документ входит в его сферу ответственности и действительно ли без него невозможно выполнить соответствующую часть задания.
Если обязанность подтверждается, необходимо организовать получение документа и зафиксировать дату его передачи проектировщику.
Если заказчик считает, что документ должен получать сам проектировщик, разногласие следует разрешать сразу через условия контракта, техническое задание и применимый порядок получения документа.
Игнорирование вопроса до истечения срока проектирования создаёт значительно более сложную доказательственную ситуацию: к техническому препятствию добавляется спор о просрочке.
Как учитывать периоды приостановления при проверке сроков
Сравнение только двух дат — даты заключения договора и даты конечной передачи результата — недостаточно для анализа причин нарушения срока.
Необходимо построить календарь доступности исходных данных. Для каждого периода определяется, какие работы могли выполняться, какие были заблокированы и когда препятствие исчезло.
В рассматриваемой ситуации первое уведомление о приостановлении было направлено ещё 11 июля 2018 года, а необходимые на тот момент документы заказчик передал 4 марта 2019 года. После возобновления работ возникли новые обстоятельства, включая вопросы охраны культурного наследия и отсутствие проекта планировки и межевания территории.
Такой календарь показывает, что причины задержки могли меняться. Нельзя автоматически переносить основание первого приостановления на весь последующий период или, наоборот, считать возобновление работ доказательством того, что позднее никаких препятствий уже не существовало.
Почему выполненную часть проекта нужно оценивать отдельно
11 июня 2020 года проектировщик направил заказчику документы о приёмке фактически выполненных работ и счёт на их оплату. Он одновременно сообщил о готовности обеспечить дальнейшее прохождение государственной экспертизы после предоставления недостающих исходных данных по археологическим изысканиям.
Заказчик впоследствии отказался принять и оплатить предъявленный результат.
При рассмотрении дела суды отделили два вопроса: достигнут ли предусмотренный контрактом конечный результат и существует ли фактически выполненная и переданная часть работ, имеющая стоимость.
Такое разграничение особенно важно для проектирования, где результат формируется поэтапно. Отсутствие последнего документа — например, положительного заключения экспертизы — ещё не отвечает на вопрос, какой объём проектных и изыскательских работ реально выполнен к моменту прекращения отношений.
Почему положительное заключение всё-таки оставалось существенным результатом
Суды не признали положительное заключение несущественным. Напротив, условия контракта связывали завершение и оплату полного комплекса работ с прохождением государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий.
Поэтому отсутствие заключения означало, что предусмотренный контрактом конечный результат полностью не достигнут.
Однако суды установили и причину этого обстоятельства: заказчик не предоставил предусмотренную договором исходную документацию, необходимую для завершения экспертизы.
Именно сочетание этих двух выводов имеет практическое значение. Нельзя ни игнорировать отсутствие конечного результата, ни рассматривать его без анализа причины.
Как собрать доказательную матрицу по исходным данным
Для проверки аналогичного проекта полезно составить таблицу зависимости проектных работ от исходных документов. Каждая строка должна описывать один документ или одно обязательное исходное условие.
В ней фиксируются наименование документа, основание необходимости, ответственная сторона, дата первоначального запроса, установленный срок передачи, дата фактического получения, зависимые проектные разделы и последствия отсутствия.
Отдельно указываются документы, необходимость которых появилась уже после начала проектирования — например, вследствие выявленных особенностей территории или замечаний экспертизы.
Такая матрица позволяет отличить первоначально отсутствовавшие исходные данные от новых требований, возникших объективно в ходе работы.
Практический вывод из ситуации
Проектная документация не может проверяться в отрыве от исходной базы, на которой она должна быть разработана и согласована. В рассматриваемой ситуации проектировщик устранил предварительные замечания к своей документации и направил проект на государственную экспертизу, однако дальнейшее прохождение процедуры оказалось заблокировано отсутствием документов, которые по условиям задания должен был обеспечить заказчик.
Поэтому при незавершённой экспертизе необходимо проверять не только качество подготовленного проекта. Следует установить полный перечень исходно-разрешительной документации и распределение ответственности за неё.
Особенно важно не смешивать три разных состояния: проектировщик не выполнил собственную работу; проектировщик выполнил работу, но она получила неустранённые содержательные замечания; проектировщик не может завершить зависимую процедуру из-за отсутствующего внешнего документа.
Внешне во всех трёх случаях положительного заключения может не быть. Но причины, объём требуемой корректировки и выводы о выполнении договора будут различаться.
Результат рассмотрения
Арбитражный суд Калужской области пришёл к выводу, что непредоставление заказчиком предусмотренной договором исходной документации, необходимой для прохождения государственной экспертизы, являлось существенным нарушением договора и препятствовало достижению его цели. Суд удовлетворил требование о расторжении муниципального контракта.
При этом было установлено, что отсутствие положительного заключения государственной экспертизы не исключало возмещения стоимости фактически выполненных работ при расторжении договора, поскольку невозможность получить заключение была обусловлена непредоставлением заказчиком необходимых документов. Двадцатый арбитражный апелляционный суд оставил решение Арбитражного суда Калужской области от 18 ноября 2021 года без изменения.
Этот вывод относится к конкретному распределению обязанностей по рассматриваемому контракту. В другом проекте проект планировки территории, результаты специальных исследований или иные исходные материалы могут входить в обязанности исполнителя. Поэтому перед определением ответственной стороны необходимо проверять договор, техническое задание и фактическую возможность соответствующего участника получить требуемый документ.
Источник практики
Основа материала — открытые судебные акты по делу № А23-3491/2021: решение Арбитражного суда Калужской области от 18 ноября 2021 года и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 февраля 2022 года. Спор относился к проектированию объекта строительства сетей канализации в городе Боровске Калужской области. В материалах дела исследовались условия муниципального контракта и задания на проектирование, замечания областного учреждения государственной экспертизы, проект планировки и межевания территории, материалы археологических исследований, уведомления о приостановлении проектных работ и документы о передаче фактически выполненного результата.
Материал подготовлен по открытым судебным документам и не является описанием проекта нашей компании. При проверке другого объекта необходимо отдельно установить состав исходных данных, договорное распределение обязанностей, хронологию их предоставления, зависимые проектные решения, историю замечаний экспертизы и фактический объём документации, подготовленной к моменту возникновения препятствия.